«Garantir une part de qualité de vie»

Dans quel contexte juridique le droit de l’environnement évolue-t-il?

Les articles 73ss de la Constitution fédérale traitent du développement durable, de la protection de l’environnement, de l’aménagement du territoire, des résidences secondaires, de la protection des eaux, des forêts, de la nature et du patrimoine. Ces thèmes ont fortement mobilisé la société à diverses époques. Un tournant est intervenu avec le boom économique et la frénésie de construction qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Les conséquences sont bien connues: extension des zones habitées, construction des autoroutes, recul des terres cultivées, pollution des eaux, destruction de la substance bâtie historique. À l’époque, les mandats constitutionnels existaient déjà en partie mais leur application était laborieuse. La situation s’est améliorée avec la loi sur la protection de la nature (LPN) en 1966, avec la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) en 1979 et avec la loi sur la protection de l’environnement (LPE) en 1983.
 

Le droit de recours des organisations (DRO) figure dans la LPN et dans la LPE. À l’époque, était-il aussi contesté dans la sphère politique qu’aujourd’hui?

En 1966, pas encore mais en 1983, déjà fortement. Depuis, les attaques contre cet instrument juridique n’ont pas cessé. Dans le même temps, de nouvelles compétences ont été peu à peu attribuées par la Constitution à la Confédération. Cela a élargi le champ d’application du DRO.
 

La Suisse a ratifié la Convention d’Aarhus en 2014. Quel a été l’impact pour le DRO?

Elle ancre le DRO dans le droit international public. Une suppression du DRO serait contraire au droit international public.
 

Penchons-nous brièvement dans les détails de ce droit de recours: quand le DRO peut-il être exercé?

Il doit s’agir soit d’une compétence fédérale mentionnée expressément dans la Constitution fédérale (la protection des eaux, par exemple): dans ce cas, un lien avec la protection de la nature et du patrimoine est nécessaire; soit il doit s’agir d’un projet soumis à une étude d’impact sur l’environnement (EIE).

Quelles organisations sont habilitées à exercer le droit de recours?

Elles doivent exercer une activité à but non lucratif dans le domaine de la protection de la nature, du patrimoine ou de l’environnement principalement, dans la mesure où leurs statuts le prévoient. En outre, elles doivent exister depuis dix ans au moins et être actives dans l’ensemble de la Suisse.
 

Quelle est la situation dans le domaine de la protection des sites construits et des monuments?

Comme il s’agit d’une tâche cantonale, c’est le droit de recours cantonal, et non fédéral, qui entre en ligne de compte. Le problème est que pas tous les cantons connaissent cet instrument! Lorsque des cas de protection d’un site ou d’un monument se présentent, il convient d’examiner si une compétence fédérale peut être invoquée en raison de la proximité d’un biotope ou de la protection des eaux par exemple. Dans de telles situations, le droit de recours des organisations fondé sur le droit fédéral peut s’appliquer.
 

Dans le cas de la protection des sites, cet examen élargi sera désormais restreint avec la dernière proposition de la conseillère fédérale Élisabeth Baume-Schneider: l’Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) devra s’appliquer uniquement là où des sites sont effectivement touchés. Qu’est-ce que ça signifie en pratique?

La restriction de l’application directe de l’ISOS aura pour effet que les lacunes dans la protection juridique du patrimoine seront encore plus larges qu’aujourd’hui. Il n’y a pas tant de cas de protection du patrimoine qui finissent devant le Tribunal fédéral car, la plupart du temps, ils relèvent uniquement des juridictions cantonales.

À partir de quand les organisations doivent-elles engager une procédure?

Avant que la décision d’autorisation ne tombe! Si l'association ne participe pas à la procédure d'opposition, il n'est en principe plus possible de faire recours contre les décisions ultérieures. Mais il y a des exceptions: en cas de constructions illégales, dans les procédures dites de participation prévues en aménagement du territoire, lorsqu’une décision apparaît après coup plus dommageable pour l’environnement qu’au premier abord ou lorsqu’une loi a été profondément modifiée. Cela a été le cas à Nuolen (SZ) où des promoteurs voulaient remblayer une partie de l’Obersee, sur le lac de Zurich, pour y construire des dizaines de résidences de luxe. Les plans d’aménagement étaient déjà entrés en force. Mais, avec le durcissement de la législation sur la protection des eaux et l’entrée en vigueur du nouveau droit, la planification datant de près de vingt ans a été annulée.
 

Comment les organisations peuvent-elles conserver une vision d’ensemble dans notre système fédéraliste?

C’est un gros engagement: elles doivent suivre attentivement, d’une part, l’évolution politique au niveau de la législation et des ordonnances et, d’autre part, quels projets de construction ou d’utilisation sont mis à l’enquête. En outre, elles doivent intervenir en temps utile. À mon avis, les organisations pourraient collaborer plus étroitement et s’informer mutuellement encore davantage. À cela s’ajoute le fait que de nombreuses procédures relevant du droit administratif démarrent au niveau des communes ou des cantons. Or chaque canton présente des particularités en termes de procédures. Les délais sont courts, les règles sont strictes. Rien n’est fait pour faciliter la tâche de ceux qui s’engagent en faveur de la protection de la nature, du patrimoine et des monuments.

Le DRO est contesté depuis sa création. Une restriction posée en 2024 porte sur la construction de logements dans la zone à bâtir: que s’est-il passé?

Cette révision a été vendue comme l’histoire de David contre Goliath. On a prétendu que les organisations environnementales empêchaient les simples citoyens de construire des maisons familiales. Cette idée est totalement fausse! La vraie motivation des opposants au DRO était que celui-ci avait été étendu, du fait des nouvelles compétences fédérales, aux résidences secondaires et aux projets sur des surfaces potentiellement déclassables. Les conséquences de cette restriction sont très graves: désormais, les habitations en zone à bâtir d’une surface de plancher de moins de 400 m² sont exclues du droit de recours. Si un plan d’eau est concerné dans l’espace urbain par exemple, le DRO n’est ouvert que si un biotope est également touché.
 

Le Parlement a approuvé une autre restriction durant la session d’automne. Elle concerne la construction des projets de centrales hydroélectriques inscrits dans l’annexe à la loi sur l’approvisionnement en électricité: désormais, la dernière instance n’est plus le Tribunal fédéral mais la plus haute instance cantonale.

Cette décision est problématique du point de vue de l’État de droit car elle affaiblit l’application uniforme du droit fédéral qui est assurée par le Tribunal fédéral. Désormais, cette tâche est confiée, pour ce qui concerne les grands projets de centrales hydroélectriques, aux tribunaux cantonaux de dernière instance qui sont soumis à des pressions politiques.
 

Selon vous, existe-t-il des intérêts supérieurs – comme l’approvi­sionnement en énergie ou la pénurie de logements – qui peuvent justifier une restriction du DRO?

Non. Le DRO n’exige rien de plus que l’application du droit de l’environ­nement. Si on prend cette tâche au sérieux, il n’est guère pertinent de restreindre, ou même de supprimer, ce droit de recours. Le droit de l’en­vironnement ne doit pas être un tigre de papier.

Quelle est la fonction du DRO?

Sa fonction est importante dans notre État de droit! Le DRO renforce l’application et l’exécution du droit de l’environnement. L’expérience montre que nous disposons de pertinentes et efficaces règles environnementales mais qu’elles sont appliquées parfois de manière lacunaire et qu’elles ont été affaiblies au cours des dernières années en raison du climat politique. Sur les questions relatives à la nature, à l’environnement ou à la culture du bâti, on assiste fréquemment à des conflits d’utilisation et de protection, des différends qui engendrent des tensions politiques. Le droit de recours permet aux organisations de vérifier, dans des cas concrets, si les intérêts de la protection de la nature, de l’environnement et des monuments sont suffisamment pris en compte, comme l’exige la loi. Si tel n’est pas le cas, elles peuvent s’engager, déposer des demandes d’amélioration ou d’interdiction ou encore faire contrôler après coup des décisions erronées. Le DRO assure une sorte «d’égalité des armes».
 

La possibilité de recours d’une association peut aussi avoir un effet préventif.

Absolument! Savoir que des gens vont encore passer sous la loupe les aspects environnementaux d’un projet incite les autorités ou le maître d’ouvrage à s’en préoccuper d’emblée. Cet instrument offre aussi aux organisations la possibilité de s’investir en temps utile sur le fond. Souvent, quelque chose a été oublié par mégarde ou faute de ressources. Les associations environnementales peuvent aussi remédier à d’éventuelles lacunes en termes de connaissances.
 

Mais les organisations qui font usage de leur droit de recours traînent une réputation de «neinsager» et d’empêcheur …

Lorsqu’il s’agit de réaliser des projets aussi vite que possible, l’exercice du DRO peut effectivement prolonger la procédure ou freiner les projets non conformes. En revanche, celui qui est capable de prendre de la hauteur et de reconnaître que la protection de l’environnement ou la préservation de la culture du bâti sont importantes et profitent à tout un chacun peut en avoir une vision positive: le DRO protège les êtres vivants, les valeurs environnementales, les sites et les constructions qui remplissent des fonctions centrales pour la population, la culture et la nature. Il est ainsi le garant d’une partie de notre qualité de vie.