Le mythe des oppositions abusives

Tout a commencé par une fausse nouvelle. Début 2024, la NZZ am Sonntag a publié un article qui a frappé les esprits: 90% des oppositions seraient «abusives» et elles entraveraient massivement la construction de logements. Dans l’étude citée comme source, les chiffres indiquaient cependant un taux d’aboutissement de 40%. Un recensement du gouvernement argovien indiquait même une proportion plus élevée. Mais les représentants du secteur de la construction avaient déjà déposé des motions au Parlement.

Le Conseil fédéral a cédé. Les offices fédéraux du logement et du développement territorial ont commandé une étude quantitative (D^r Brütsch et D^r Zimmerli) et une étude sur des solutions possibles (D^r Huser). L’écho dans les médias a été énorme.

Combien de recours sont admis?

Ces deux études fédérales présentent une synthèse des recours acceptés par les cours suprêmes des cantons. Or le taux de succès devant ces instances supérieures dépend du traitement des cas aux échelons précédents: si l’instance inférieure admet beaucoup de recours, le taux diminue devant le tribunal cantonal, et vice-versa. Cette statistique est donc trompeuse.

Une étude de suivi dans des cantons sélectionnés aurait dû s’imposer. On aurait dû rechercher combien de demandes de permis de construire déposées sur un an ont été admises partiellement ou totalement, retirées ou rejetées après une, deux, trois années ou davantage – et pour quelles raisons. Cela permettrait de déterminer quelle partie – entreprise de construction, organisation de protection, voisin – l’emporte et avec quelle fréquence, et ce en fonction de l’objet de la contestation. Malheureusement, l’occasion de clarifier cette question essentielle a été manquée.

Pourquoi les oppositions sont-elles si souvent admises devant les tribunaux? La (trop) grande proximité entre les maîtres d’ouvrage et les administrations communales joue un rôle. Beaucoup de demandes de permis de construire «impossibles» sont autorisées parce qu’il s’agit de la voie de la facilité. Malheureusement, les études fédérales ne s’attaquent pas à ce phénomène mais veulent rendre plus difficile l’accès aux tribunaux. C’est un peu comme si on voulait faire baisser le nombre d’erreurs judiciaires en droit pénal en réduisant les possibilités de contestation.

Des questions qui anticipent le résultat

Le «changement de paradigme» préconisé dans les études aboutit à la suppression de la protection judiciaire dans le droit de la construction. Par exemple, il est recommandé que les permis de construire soient accordés automatiquement après un (bref) délai de traitement. Les requérants pourraient ainsi obtenir sans autre une autorisation – même illégale – en recourant à des manœuvres dilatoires.

En outre, le cercle des parties habilitées à former un recours devrait être réduit et les particuliers ne devraient plus avoir la possibilité d’agir pour la protection d’un site. Dans des cantons comme les Grisons qui ne connaissent pas le droit de recours des organisations, plus personne ne pourrait défendre les beaux villages de l’Engadine.

L’effet suspensif des recours est inhérent à un État de droit. Mais les auteurs des études fédérales veulent aussi le supprimer. Ils recommandent que les autorisations de construire puissent être mises en œuvre dès leur octroi. Les monuments seraient ainsi détruits dès l’obtention de l’autorisation de démolir, avant même qu’un tribunal puisse intervenir.

Une autre proposition exige que la décision sur l’opposition ne puisse être soumise qu’à un seul tribunal, dont le pouvoir serait limité au contrôle de la légalité. Les autorités chargées de délivrer les permis trancheraient ainsi de manière définitive sur les questions relatives aux faits et à leur évaluation – une nouvelle entorse aux principes de l'État de droit.

Parmi les recommandations figure aussi le relèvement des frais de procédure. Aujourd’hui déjà, les risques financiers liés à un procès sont considérables pour de larges franges de la population: on parle là de montants à cinq chiffres et même davantage en cas de recours auprès de l’instance suivante. À l’inverse, on constate que les entreprises n’hésitent pas à saisir un nouvel échelon judiciaire lorsqu’elles succombent car les frais de procédure sont négligeables à côté des coûts de construction. Lorsque les études fédérales exigent des mesures aggravant les risques pour les opposants, l’accès à la justice est entravé.

Aujourd’hui déjà, dans les cas extrêmes, les recours abusives sont considérées comme relevant de la contrainte ou de l’extorsion et sont sanctionnées pénalement. Mais les auteurs des études veulent aller encore plus loin et réprimer comme une extorsion l'exercice d'un recours en l’absence de qualité pour agir. Or la légitimation fait partie des questions les plus délicates à trancher. Rendre punissable le fait de saisir la justice dans un tel cas serait une mesure proprement scandaleuse.

Une approche erronée

Nombreux sont ceux qui considèrent la longueur des procédures d’autorisation de construire comme la cause de la pénurie de logements abordables. Ce point de vue repose sur une erreur de raisonnement. Même si la durée d’octroi d’un permis définitif était diminuée de moitié, de 24 à 12 mois par exemple, l’augmentation du nombre de logements ne serait que provisoire. L’effet disparaîtrait dès que l’attente serait résorbée. La durée des procédures impacte bien moins le nombre de demandes que la disponibilité de terrains constructibles, les prévisions sur les taux d’intérêt et la rentabilité d'investissements alternatifs. La pénurie de logements ne sera pas résolue par des mesures d’accélération des procédures.

Cette pénurie est moins un problème quantitatif que qualitatif. Les appartements bon marché manquent, alors qu’on ne peut pas en dire autant des appartements chers. Selon la NZZ, trois logements neufs sur cinq remplacent d’anciens logements moins coûteux: l’encouragement de la construction ne fait qu’aggraver ce problème. L’équipe du professeur David Kaufmann, à l’ETH Zurich, a mis en évidence que la densification chasse les personnes exerçant des métiers manuels – pas seulement des villes mais un jour aussi de Suisse. Ainsi, les propositions des auteurs de ces études fédérales sont potentiellement très explosives. Et elles menacent aussi la cohésion sociale.

Martin Killias, président de Patrimoine suisse